Proses Pengadaan Barang dan Jasa Rawan Penyimpangan Dari Perspektif Hukum

Oleh : I Nyoman Sukrawan, SH,MH

PENGADAAN Barang dan Jasa (PBJ) pemerintah merupakan mekanisme belanja pemerintah yang memegang peranan penting dalam pemanfaatan anggaran negara. PBJ melibatkan jumlah uang yang sangat besar, sehingga pemerintah disebut sebagai pembeli yang terbesar (the largest buyer) di suatu negara.

Anggaran PBJ setiap tahunnya menurut LKPP sekitar 40% dari APBN dan APBD, sehingga pada Tahun 2021 ini diperkirakan anggaran PBJ mencapai ratusan trilyun lebih dari belanja APBN.

Sementara anggaran PBJ dari APBD Tahun 2021 diperkirakan juga mencapai ratusan trilyun dari total belanja APBD Tahun 2021. Pengaturan yang dilakukan pada proses pelaksanaan PBJ semata-mata bertujuan agar PBJ dapat berjalan secara efisien, terbuka, kompetitif, dan terjangkau, sehingga tercapai output berupa barang atau jasa yang berkualitas.

Dengan adanya barang atau jasa yang berkualitas, maka akan berdampak pda peningkatan pelayanan publik. Dalam rangka mencapai tujuan tersedianya output barang atau jasa yang berkualitas, pengaturan PBJ terus menerus diperbaiki.

Perbaikan menyeluruh dari aspek regulasi, pelaksanaan, dan kelembagaan. Satu, perbaikan dari sisi regulasi, Tahun 2018 pemerintah telah mengeluarkan aturan baru mengenai pengadaan barang dan jasa pemerintah. Aturan tersebut adalah Keppres Nomor 16 Tahun 2018 tentang pengadaan barang dan jasa pemerintah yang bertujuan mengatur pengadaan barang dan jasa agar tercapai prinsip-prinsip pengadaan barang dan jasa yaitu persaingan sehat, transparan, terbuka, dan perlakuan yang adil bagi semua pihak, sehingga hasilnya dapat dipertanggungjawabkan baik dari segi fisik, keuangan maupun manfaatnya bagi kelancaran tugas pemerintah dan pelayanan masyarakat.

Peraturan mengenai pengadaan barang dan jasa pemerintah ini terus mengalami penyempurnaan seiring dengan kompleksnya pengadaan barang dan jasa. Hingga Tahun 2018, aturan khusus mengenai pengadaan barang dan jasa ini telah mengalami beberapa kali perubahan yaitu Perpres Nomor 54 Tahun 2010, dan Peraturan Presiden Nomor 4 Tahun 2015, dalam pelaksanaan pemilihan penyedia tender/seleksi sebagaimana disebutkan dalam pasal 50 Perpres Nomor 16 Tahun 2018 tentang pengadaan barang dan jasa pemerintah terdapat yang namanya sanggah oleh penyedia dalam pelaksanaan pemilihan melalui tender/seleksi.

Pertimbangan dari dilakukannya perubahan peraturan-peraturan adalah (1) untuk meningkatkan transparansi dan kompetisi dalam  pengadaan barang/jasa pemerintah  dalam  mewujudkan  efisiensi  dan  efektivitas  pengelolaan  keuangan  negara, (2) untuk memperoleh hasil yang lebih maksimal dalam pelaksanaan sertifikasi bagi Pejabat Pembuat Komitmen (PPK) dan  panitia/pejabat  pengadaan  dalam  rangka  meningkatkan  kompetensi  keahlian  pengadaan barang/jasa pemerintah, karenanya  dipandang perlu  untuk  mengatur  kembali batas  waktu  kewajiban syarat  sertifikasi  bagi  Pejabat  Pembuat  Komitmen  dan  panitia/pejabat  pengadaan  barang/jasa pemerintah, (3) agar pelaksaan pengadaan barang/jasa terlaksana dengan baik sesuai dengan konteks dan kondisi kebutuhan pengadaan barang/jasa.Saat ini prinsip pengadaan barang dan jasa pemerintah di Indonesia mengedepankan 7 (tujuh) prinsip yaitu efisien, efektif, transparan, terbuka, bersaing, adil/tidak diskriminatif, dan akuntabel. 

Bentuk Tindak Pidana Korupsi Dalam PJB

OECD dalam bukunya Fighting corruption and promoting integrity in public procurement menyebutkan bahwa korupsi pada PBJ biasanya melibatkan pejabat publik yang bertanggungjawab mengambil keputusan pengadaan dan perusahaan swasta yang menjadi vendor dalam pengadaan tersebut. Beberapa bentuk korupsi yang biasanya terjadi adalah:

  1. Suap atau janji yang diberikan pihak swasta kepada pejabat publik untuk mempengaruhi kebijakannya. Pejabat publik melakukan pelanggaran dengan cara: membatasi perusahaan yang diundang untuk mengikuti tender dengan cara mengeluarkan aturan yang membatasi, memecah paket menjadi sehingga tidak perlu lelang terbuka (menghindari publikasi tender) agar dapat memilih vendor tertentu.
  2. Auto-corruption; pejabat publik melakukan korupsi untuk keuntungan dirinya sendiri atau asosiasi tempatnya bernaung. Pejabat publik menggunakan perusahaan boneka untuk menjalankan tindakan korupsinya atau menggunakan perusahaan tertentu yang dapat diajak bekerjasama.Selain itu, terdapat juga korupsi yang bukan terkait dengan persekongkolan, tetapi murni dilakukan oleh pihak swasta. Misalnya; kolusi antar peserta tender, penetapan harga, kartel atau praktik yang tidak kompetitif lainnya yang dilakukan oleh peserta tender. Hal ini mengakibatkan pemerintah tidak mendapatkan keuntungan maksimal dari pengadaan yang dilakukan.
  3. Pengadaan publik cenderung melibatkan pekerjaan yang lebih besar dan lebih terlihat (rumah sakit misalnya, kereta api, pesawat, jembatan, pembangkit listrik) ddibandingkan dengan pengadaan di swasta. Jadi, bahkan jika frekuensi korupsi di PBJ pemerintah dan PBJ swasta adalah sama namun secara keuangan pada PBJ pemerintah besaran nilainya.
  4. Pemerintah memiliki ‘fungsi tujuan’ yang lebih kompleks dibanding pihak swasta saat pemberian kontrak melalui proses tender. Pemerintah daerah, misalnya, mungkin sangat sensitif terhadap isu-isu politis seperti tenaga kerja lokal, promosi perusahaan daerah, mendistribusikan pekerjaan secara merata di antara pemasok lokal, dst yang pemilihannya seringkali tidak didasarkan pada pertimbangan teknis atau efisiensi pada saat proses lelang. Akibatnya, pengadaan pemerintah sering terlihat kurang transparan dibandingkan dengan pengadaan swasta. 

Dalam tindak pidana korupsi pengadaan barang dan jasa pemerintah, dapat diidentifikasi bahwa permasalahan pengadaan barang dan jasa untuk kepentingan pemerintah, antara lain karena banyaknya penyimpangan dalam tahap perencanaan, pelaksanaan, maupun pengawasan/pertanggungjawaban pengadaan barang dan jasa pemerintah.  Karakteristik tindak pidana korupsi yang umumnya terjadi dalam pengadaan barang dan jasa pemerintah yang selama ini ntara lain adalah :

1. Barang/jasa yang diadakan sesungguhnya tidak dibutuhkan atau tidak sesuai dengan kebutuhan, namun merupakan pesanan dan titipan dari “atas” (pimpinan) serta pihak– pihak yang berkepentingan, bukan direncanakan berdasarkan kebutuhan yang nyata. 2. Spesifikasi barang dan jasa serta Harga Perkiraan Sendiri yang seharusnya dibuat panitia pengadaan sesungguhnya adalah spesifikasi yang diarahkan pada merk tertentu dengan harga yang diatur dan ditetapkan oleh pihak-pihak yang berkepentingan. Dalam kondisi inilah muncul penggelembungan harga (mark up) atau penyusutan harga (mark down) sebagai wujud skenario yang dilakukan untuk kepentingan pihak-pihak tertentu. 3. Lelang yang seharusnya fair, terbuka dan berdasarkan kompetensi, nyatanya hanya proforma, arisan bahkan pesertanya diatur sesuai skenario untuk kepentingan pihak-pihak tertentu. 4. Penerimaan sejumlah uang atau barang sebagai imbalan (Kick Back), dari penyedia barang kepada sponsor, makelar proyek (broker), maupun pejabat tertentu, yang menyebabkan harga barang/jasa semakin membengkak 5. Pemberian sejumlah uang atau barang sebagai setoran atau upeti, dengan prosentase tertentu sesuai nilai proyek pengadaan barang dan jasa yang harus disetor oleh panitia pengadaan dan PPK (Pimpro) kepada atasan, dengan dalih sebagai dana taktis atau dana operasional untuk keperluan belanja organisasi.

Menurut penulis, korupsi pada pengadaan barang dan jasa diawali dengan adanya keterbatasan atau pelarangan akses mendapatkan informasi, penyalahgunaan system penunjukkan langsung atau tender tertutup, keterbatasan atau tidak efisiennya pengawasan dan pemantauan selama proses tender dilakukan, bahkan dalam tahap pelaksanaan dilapangan serta kurangnya transparansi dalam tahap penghitungan anggaran.

Penegakan Hukum Sebagai Instrumen Mencegah Terjadi Penyimpangan

Penegakan hukum administrasi sebagai instrumen pencegahan. Karakter hukum pengadaan barang dan jasa adalah hukum campuran yang mencakup aspek hukum administrasi, aspek hukum perdata, dan aspek hukum pidana. Sifat campuran tersebut tercermin pada bekerjanya ketiga bidang hukum secara bersama-sama pada masing-masing tahap pengadaan barang dan jasa.

Ketidak-pahaman atas karakter hukum ini berimplikasi pada kekeliruan dalam penanganan kasus korupsi pengadaan barang dan jasa. Dalam proses pengadaan barang dan jasa, secara umum dapat diklasifikasi ke dalam 4 (empat) tahap : 1. Tahap persiapan pengadaan  meliputi: perencanaan, pembentukan panitia, penetapan sistem pengadaan, penyusunan jadwal pengadaan, penyusunan harga perkiraan sendiri (HPS), dan penyusunan dokumen pengadaan. 2. Tahap proses meliputi, pemilihan penyedia barang dan jasa, penetapan penyedia barang dan jasa.  3. Tahap penyusunan kontrak, dan 4. Tahap pelaksanaan kontrak.

Aspek hukum yang berkerja pada tahap pertama dan kedua adalah hukum administarasi, pada tahap ketiga dan keempat adalah aspek hukum perdata. Sedangkan, aspek hukum pidana bekerja pada semua tahap.

Aspek hukum pidana (korupsi) akan bekerja apabila pada masing-masing tahap tersebut terdapat unsur perbuatan melawan hukum, penyalahgunaan wewenang, suap, gratifikasi dalam pengadaan barang dan jasa. Pola penyimpangan pada masing-masing tahap pengadaan tersebut, dapat didiskripsikan sebagai berikut:

  1. Pola penyimpangan pada tahap persiapan, adalah: Penggelembungan (mark up) biaya pada rencana pengadaan, terutama dari segi biaya. Gejala ini dapat terdeteksi dari unit-price yang tidak realistis dan pembekakan jumlah APBN/ APBD., Rencana pengadaan diarahkan untuk kepentingan produk atau penyedia barang dan jasa tertentu. Spesifikasi teknis dan kriterianya mengarah pada suatu produk dan penyedia barangdan jasa tertentu (yang tidak mungkin dilakukan oleh penyedia barang dan jasa yang lain)., Perencanaan yang tidak realistis, terutama dari sudut waktu pelaksanaan. Waktu pelaksanaan ditentukan menjadi sangat singkat sehingga perusahaan tertentu yang mampu melaksanakan perkerjaan tersebut, karena mereka telah mempersiapkan diri lebih awal. Hal tersebut dapat terjadi dengan cara menyuap panitia agar informasi tender dan pekerjaan dapat mereka peroleh lebih awal dari pada peserta lain., Panitia bekerja secara tertutup, tidak jujur dan nampak dikendalikan oleh pihak tertentu., Gambaran Harga Perkiraan Sendiri (HPS) ditutup-tutupi padahal HPS tidak bersifat rahasia., Harga dasar tidak standar., Spesifikasi teknis mengarah pada produk tertentu., Dokumen lelang tidak standar., Dokemen lelang yang tidak lengkap.
  2. Pola penyimpangan pada tahap proses adalah: jangka waktu pengumuman singkat, Pengumuman tidak lengkap dan membingungkan (ambigious). Penyebaran dokumen tender yang cacat., Pembatasan informasi oleh panitia agar hanya kelompok tertentu saja yang memperoleh informasi lengkap.,Upaya menghalangi pemasukan dokumen penawaran oleh oknum tertentu agar peserta tertentu terlambat menyampaikan dokumen penawarannya.,Penggantian dokumen dilakukan dengan cara menyisipkan revisi dokumen di dalam dokumen awal., Panitia bekerja secara tertutup., Pengumuman pemenang tender hanya kepada kelompok tertentu., Tidak seluruh sanggahan ditanggapi., Surat penetapan sengaja ditunda pengeluarannya, tujuannya agar mendapatkan uang pelicin.
  3. Pola penyimpangan pada tahap penyusunan dan penandatanganan kontrak, adalah: penandatanganan kontrak yang tidak dilengkapi dengan dokumen pendukung atau dokumen fiktif., penandatangan kontrak yang ditunda-tunda, karena jaminan pelaksanaan yang belum ada.
  4. Pola penyimpangan pada tahap pelaksanaan kontrak dan penyerahan barang dan jasa, adalah:  barang yang diserahkan tidak sesuai dengan spesifikasi yang ditentukan dalam kontrak., penandatangan berita acara serah terima padahal pekerjaan belum selesai, biasanya hal ini dilakukan pada akhir tahun anggaran.

Berbagai pola penyimpangan di atas, sebenarnya dapat dicegah melalui penegakan hukum administrasi. Kata kunci penegakan hukum administrasi dalam korupsi pengadaan barang dan jasa adalah pengawasan. Artinya, apabila selama proses pengawasan dijumpai Pejabat yang melakukan pelanggaran maka dapat dikenakan sanksi administrasi seperti pemberhentian dari jabatan, sedangkan bagi Penyedia barang dan jasa dapat dikenakan sanksi seperti dimuat dalam daftar hitam (black list) atau pencabutan ijin usaha. Pengawasan (Controlling) adalah proses untuk memastikan bahwa segala aktifitas pengadaan yang terlaksana sesuai dengan apa yang telah ditentukan dalam Peraturan Presiden Nomor 16 Tahun 2018 tentang Pengadaan Barang/Jasa Pemerintah sebagaimana perubahan atas Peraturan Presiden Republik Indonesia Nomor 54 Tahun 2010 tentang Pengadaan Barang/Jasa Pemerintah. Berdasarkan ketentuan Pasal 116 Perpres tersebut bahwa Kementerian/Lembaga/ Satuan Kerja Perangkat Daerah/Institusi lainnya, yang selanjutnya disebut K/L/D/I wajib melakukan pengawasan terhadap Pejabat Pembuat Komitmen (PPK) dan Unit Layanan Pengadaan (ULP) atau Pejabat Pengadaan di lingkungan K/L/D/I masing masing, dan menugaskan aparat pengawasan intern yang bersangkutan untuk melakukan audit sesuai dengan ketentuan. Aparat yang berwenang melakukan pengawasan intren dalam pengadaan barang dan jasa adalah APIP (Aparat Pengawas Intern Pemerintah) yaitu aparat yang berwenang melakukan pengawasan melalui audit, review, evaluasi, pemantauan dan kegiatan pengawasan lain terhadap penyelenggaraan tugas dan fungsi organisasi pengadaan.

Menurut penulis, pengawasan berdasarkan kebenaran formil (rechmatigheid)harus dilakukan terhadap setiap pengeluaran apakah telah sesuai dengan peraturan yang berlaku, dan kebenarannya didukung dengan bukti yang ada. Sedangkan pengawasan berdasarkan kebenaran materil (doelmatigheid) merupakan pengawasan terhadap setiap pengeluaran apakah telah sesuai dengan tujuan dikeluarkan anggaran dan telah memenuhi prinsip ekonomi, yaitu pengeluaran tersebut diperlukan dan beban biaya yang serendah mungkin. Dalam kaitannya dengan penyelenggaraan negara, pengawasan ditujukan untuk menghindari terjadinya korupsi, penyelewengan, dan pemborosan anggaran negara yang tertuju pada aparatur atau pegawai negeri. Dengan dijalankannya pengawasan tersebut diharapkan pengelolaan dan pertanggung jawaban anggaran dan kebijakan negara dapat berjalan sebagaimana direncanakan. (***)